Por Pamela Alvarez – Coordinador Legal de OLA

Si bien la corrupción en nuestro país —lamentablemente— no es un fenómeno nuevo, pocos casos habían evidenciado de manera tan clara cómo sus efectos pueden impactar directamente en la vida de las personas más vulnerables. El caso Qali Warma puso de manifiesto cómo presuntas irregularidades en la contratación pública derivaron en la entrega de alimentos en condiciones inadecuadas —por decir lo menos—, causando la intoxicación de estudiantes beneficiarios del programa en diversas regiones del país.

Estos hechos evidencian que la corrupción es un fenómeno estructural que compromete los derechos fundamentales de los ciudadanos. En el caso concreto, cuando programas estatales como Qali Warma son afectados por prácticas corruptas, no solo se vulnera la administración pública en abstracto, sino que se afectan directamente la salud, la educación y la igualdad de oportunidades de miles de niños y niñas en pleno desarrollo.

Pero el caso de corrupción relacionado con Frigoinca no es el único que involucra al programa social Qali Warma. La Fiscalía de la Nación también tuvo bajo su competencia la investigación seguida contra la presidenta Dina Boluarte, por presuntos actos de colusión durante su gestión como ministra de Desarrollo e Inclusión Social. En la Carpeta Fiscal N.° 91-2023, Boluarte fue investigada, junto a otros funcionarios, por haber favorecido a su amigo de la infancia, Víctor Hugo Torres Merino, facilitando su contratación en programas sociales. Según las investigaciones, Torres Merino habría percibido ingresos superiores a S/ 30,000.00 en programas sociales del MIDIS, incluyendo Qali Warma.

Lo relevante de estos hechos es que no se reducen a un perjuicio patrimonial al Estado, como suele aludirse en los casos emblemáticos de corrupción. Al desviarse recursos destinados a garantizar una adecuada nutrición escolar, se compromete la finalidad de los programas y se pone en riesgo la salud de los beneficiarios más vulnerables. El impacto de la corrupción, en consecuencia, alcanza a miles de estudiantes, a comunidades enteras y, en última instancia, a la sociedad en general.

Frente a situaciones de este tipo, el legislador previó un mecanismo especial en el artículo 94° del Código Procesal Penal, que permite a las asociaciones civiles intervenir como parte agraviada en representación de intereses colectivos y difusos.

En ese marco, tanto en el caso de Frigoinca como en el que involucra a la actual mandataria, Proética, a través de la Oficina Legal Anticorrupción, invocó esta disposición como fundamento para su participación en el proceso penal. Veamos a continuación qué regula dicha norma.

El artículo 94° del Código Procesal Penal regula quiénes pueden ser considerados agraviados dentro de un proceso penal. En su inciso 1, la norma establece:

Se considera agraviado a todo aquél que resulte directamente ofendido por el delito o perjudicado por las consecuencias del mismo. Tratándose de incapaces, de personas jurídicas o del Estado, su representación corresponde a quienes la Ley designe.

Esta distinción permite reconocer que en un mismo proceso penal pueden coexistir varios agraviados: por un lado, el directamente ofendido, es decir, el titular del bien jurídico lesionado —como ocurre con el Estado en los delitos contra la administración pública—; y, por otro, el perjudicado por las consecuencias del delito, quienes sufren un daño concreto derivado de ese hecho punible, aun sin ser titulares del bien jurídico protegido.

La Corte Suprema de Justicia de la República desarrolló esta interpretación en la Casación N.° 646-2019, donde subrayó que la constitución como actor civil corresponde a quien resulte perjudicado por el delito, y no se limita solo al titular del bien jurídico protegido. Lo mismo se establece en el Acuerdo Plenario N.° 5-2011/CJ-116, que, al citar a César San Martín, precisa que el actor civil puede ser tanto el agraviado directo —quien sufre de manera inmediata el daño criminal— como, en su defecto, el perjudicado. En este último caso, se trata del sujeto pasivo del daño indemnizable o del titular de un interés lesionado de manera directa o inmediata por el delito, que deduce expresamente en el proceso una pretensión patrimonial.

En los casos de corrupción esta lectura es crucial. No solo el Estado resulta agraviado como titular del bien jurídico “administración pública”, sino también los ciudadanos que padecen las consecuencias de esas irregularidades: menor calidad en los servicios básicos, desvío de recursos y, como en el caso Qali Warma, afectaciones directas a la salud y educación de los beneficiarios.

Ahora bien, el propio artículo 94 va más allá. En su inciso 4, incorpora un supuesto excepcional para los casos en que los delitos no afectan únicamente a víctimas determinadas:

4.“Las asociaciones en los delitos que afectan intereses colectivos o difusos, cuya titularidad lesione a un número indeterminado de personas, o en los delitos incluidos como crímenes internacionales en los Tratados Internacionales aprobados y ratificados por el Perú, podrán ejercer los derechos y facultades atribuidas a las personas directamente ofendidas por el delito, siempre que el objeto social de la misma se vincule directamente con esos intereses y haya sido reconocida e inscrita con anterioridad a la comisión del delito objeto del procedimiento.” 

El legislador establece así que las asociaciones civiles pueden ser consideradas parte agraviada cuando los delitos lesionan intereses colectivos o difusos, siempre que su objeto social se vincule directamente con esos intereses y que hayan sido inscritas antes de la comisión del delito.

Este salto, del inciso 1 al inciso 4, marca una ampliación en el concepto de víctima: de la persona directamente ofendida o perjudicada por el delito hacia la inclusión de asociaciones civiles, cuando lo afectado son intereses colectivos o difusos. En ese sentido, el caso Qali Warma resulta ilustrativo, pues la corrupción no solo generó un perjuicio al erario público, sino que comprometió derechos fundamentales de miles de estudiantes y, en general, de la comunidad que depende de la correcta administración de los programas sociales.

Esta normativa encuentra respaldo en los compromisos internacionales asumidos por el Perú. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), aprobada en 2003 y ratificada en 2004, establece en su artículo 13 que los Estados deben fomentar la participación activa de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales en la prevención y lucha contra la corrupción, así como garantizar que las víctimas puedan acceder a mecanismos judiciales para reclamar una reparación.

Así, la posibilidad de que asociaciones como Proética participen en calidad de agraviadas no es solo una consecuencia de la normativa procesal peruana vigente, sino que encuentra además sustento en compromisos internacionales que garantizan la intervención de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción.

El artículo 94.4 del Código Procesal Penal habilita la participación de asociaciones civiles cuando los delitos lesionan intereses colectivos o difusos. Aunque suelen mencionarse juntos, se trata de categorías distintas que conviene precisar.

De acuerdo con Giovanni Priori, los intereses colectivos corresponden a grupos determinables, unidos por una relación jurídica o fáctica previa, como sindicatos, asociaciones de usuarios o comunidades locales. Se trata de colectivos identificables cuyos derechos se ven afectados de manera concreta. Los intereses difusos, en cambio, pertenecen a un grupo indeterminado e indeterminable de personas, sin vínculo jurídico directo entre sí, pero unidas por una afectación común. En estos casos, lo relevante no es cuántos integran el grupo, sino la imposibilidad de individualizarlos (Priori Posada, 1997, p. 99).

Aplicado al programa Qali Warma, la afectación generada por los presuntos actos de corrupción no se reduce a un perjuicio patrimonial del Estado. Se trata de un supuesto de interés difuso, pues los beneficiarios del programa —miles de estudiantes en todo el país— constituyen un grupo amplio, heterogéneo e imposible de individualizar en el proceso penal.

En este sentido, el artículo 94.4 CPP resulta plenamente aplicable, pues reconoce la legitimación de asociaciones civiles para intervenir en representación de estos intereses. Negar esa posibilidad sería desconocer la naturaleza misma de los intereses colectivos y difusos, cuya defensa exige mecanismos de protección, especialmente cuando las víctimas no pueden ser identificadas ni ejercer directamente sus derechos en sede penal.

Finalmente, es importante no confundir estos intereses con la noción amplia de sociedad en abstracto. La sociedad, entendida como el conjunto general de ciudadanos, está representada procesalmente por el Ministerio Público, conforme lo establece el artículo 1 de su Ley Orgánica. En cambio, los intereses colectivos y difusos refieren a realidades específicas que, por su naturaleza, requieren mecanismos diferenciados de protección y justifican la intervención de asociaciones civiles en los procesos penales por corrupción.

El reconocimiento de Proética como parte agraviada en la investigación seguida contra Dina Boluarte por presunta corrupción en el programa Qali Warma constituye un precedente clave en la interpretación del artículo 94.4 del Código Procesal Penal. No se trata únicamente de abrir la puerta a una asociación civil en un proceso penal concreto, sino de afirmar que la defensa de los intereses colectivos y difusos afectados por la corrupción también requiere la voz de la ciudadanía organizada.

Este precedente fortalece el sistema de justicia, pues amplía el espectro de quienes pueden representar a las víctimas en contextos donde el daño trasciende lo individual y alcanza a comunidades enteras. En el caso de Qali Warma, permite que los derechos de miles de estudiantes en pobreza y extrema pobreza sean efectivamente considerados dentro de la investigación penal.

Es importante resaltar que la participación de asociaciones civiles como Proética no sustituye la labor del Ministerio Público ni de la Procuraduría, que representa al Estado como titular del bien jurídico “administración pública”. Por el contrario, la complementa, asegurando que los procesos por corrupción reflejen de manera más completa la magnitud del daño social causado y reduciendo el riesgo de impunidad. Se trata de un paso importante hacia un modelo de justicia más abierto, eficiente y acorde con los compromisos internacionales asumidos por el Perú en la lucha contra la corrupción.

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Han pasado cinco años desde que la entonces ministra de Salud Pilar Mazzetti anunció la firma del acuerdo de gobierno a gobierno (G2G) con Francia para la construcción de los hospitales Sergio Bernales (Comas) y Antonio Lorena (Cusco). 

La fórmula buscaba replicar el éxito obtenido en los Juegos Panamericanos Lima 2019, cuya infraestructura fue ejecutada en tiempo récord bajo esta misma modalidad. 

Sin embargo, un reciente informe de la Contraloría General de la República muestra que a la fecha el hospital Bernales tiene un avance de obras acumulado de apenas 0.94%. ¿En manos de quién está el proyecto y cuál fue el origen de los retrasos? 

Un primer punto a tomar en cuenta es que, pese al nombre del acuerdo, la ejecución del proyecto no está a cargo ni del gobierno francés ni de ninguna compañía proveniente de ese país. 

Según el convenio, el aporte de los franceses está limitado a brindar asistencia técnica al Ministerio de Salud durante toda la ejecución del hospital. ¿De qué manera? A través de una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO por sus siglas en inglés). 

La PMO, integrada por las compañías francesas Egis y APHPi, desempeña varias funciones, pero la principal fue la selección de la empresa que se haría cargo de la construcción y equipamiento del hospital Bernales. 

El encargo era de suma responsabilidad. Con una inversión de más de mil millones de soles, el nuevo hospital Bernales debía contar con 525 camas y 21 mil 150 equipos de última generación, además de ambulancias y un helipuerto, para atender a 900 mil habitantes de Lima Norte. 

Sin embargo, pese a que la PMO quedó instalada en agosto de 2020, no fue hasta febrero de 2024 en que se dio inicio a la licitación internacional. La responsabilidad de esta demora no es exclusiva de los franceses. 

En más de una ocasión, el Programa Nacional de Inversiones en Salud (Pronis), la entidad encargada de ejecutar los proyectos de infraestructura al interior del Minsa, retrasó la licitación durante meses por falta de respuesta oportuna a la PMO. 

La negligencia del Pronis ha quedado plasmada en más de diez adendas al contrato de asistencia técnica, que en conjunto han elevado el pago a la PMO de 11 a 18 millones de dólares. 

Pero los problemas no terminan ahí. Como se mencionó antes, la licitación a cargo de la PMO comenzó en febrero del año pasado y, luego de meses de evaluación de propuestas, dos consorcios pasaron a la recta final: Health Bernales y OHLA-HV. 

Ambas fueron estudiadas por un Comité Técnico y un Comité de Selección aprobados por la PMO y en octubre del año pasado se declaró ganador a Health Bernales. 

Además de agilizar los procesos, el propósito de acudir a un acuerdo G2G para la ejecución de esta y otras obras es seleccionar a empresas libres de cuestionamientos, Sin embargo, este no parece ser el caso. Para ello, basta ver la trayectoria de una de las empresas integrantes del consorcio. 

El consorcio Health Bernales está integrado por las empresas chinas China Machinery Engineering Corporation (CMEC), subsidiaria del gigante industrial Sinomach, y Qingjian Group Co. 

Antes de instalarse en el Perú en 2020, CMEC afrontó serias acusaciones por el presunto pago de sobornos a funcionarios del régimen de Hugo Chávez en Venezuela a cambio de obtener un contrato para la construcción de una estación eléctrica en la región de Zulia. 

A su arribo a nuestro país, en abril de 2021 CMEC integró un consorcio que ganó una licitación de Unops y Sedapal para la construcción del proyecto de agua potable “Nueva Rinconada”. No obstante, al poco tiempo perdió la buena pro por no presentar una carta fianza. 

El consorcio, según informó el portal El Foco, presentó un reclamo a la Unops y de esta forma recuperó la obra valorizada en mil cien millones de soles. Desde entonces, su desempeño al frente de esta obra no ha estado exento de cuestionamientos. 

En febrero de 2024, la Contraloría detectó que el consorcio había instalado tuberías defectuosas que pondrían en riesgo a las poblaciones de San Juan de Miraflores, Villa El Salvador y Villa María del Triunfo. 

De otro lado, la empresa china también afronta el reclamo de decenas de empresarios que trabajaron para el consorcio y a los que no se les ha pagado por el servicio brindado. En respuesta, CMEC le adjudicó la responsabilidad a su socia peruana en el consorcio. 

Pero volviendo al hospital Sergio Bernales, si bien el representante oficial del consorcio Health Bernales es un ciudadano chino, el registro de visitas de los funcionarios del Pronis reveló la participación de otro directivo peruano.  

Renzo Fernández Prada Ríos es un exfuncionario de Provias Nacional. Según el registro del Ministerio Público, tiene una investigación pendiente en etapa preparatoria por colusión en Cajamarca. 

Recientemente, además, fue acusado por el fiscal Germán Juárez Atoche por su presunta participación en el Club de la Construcción, la organización criminal que comprende a empresarios y funcionarios del Ministerio de Transportes en el direccionamiento de millonarias licitaciones. 

La fiscalía ha solicitado 19 años de cárcel para Fernández Prada Ríos por supuestamente haber favorecido a empresas del club en una licitación del año 2012.

Pese a estos antecedentes, hoy Fernández Prada Ríos es la cara visible del consorcio Health Bernales. Así lo demuestran sus constantes visitas al jefe del Pronis, José Valega Sáenz, y al coordinador de acuerdos G2G de la misma institución, Pedro Gavancho Ruiz. 

Ante ello, OLA solicitó al Pronis el acceso a todos los documentos de la licitación para la construcción del hospital Bernales, pero la entidad denegó la información al considerarla confidencial.  

Algunas semanas después, el 10 de julio de este año, el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Ministerio de Justicia resolvió a nuestro favor una apelación presentada contra lo dispuesto por el Pronis. 

Entonces el tribunal otorgó a la entidad siete días hábiles para efectuar la entrega de los documentos, pero a pesar de los reiterados pedidos, la entidad dirigida por Valega Sáenz se resiste a entregar la información sin ofrecer explicación. 

Mientras tanto, los retrasos en la ejecución de la obra continúan. Pese a que el 28 de marzo pasado el ministro de Salud, César Vásquez, puso la primera piedra del hospital, este aún no tiene los diseños completos. 

Así lo advirtió la Contraloría el 15 de agosto pasado, cuando a través de un nuevo informe advirtió de un retraso de casi tres meses con respecto al cronograma aprobado.

El caso fue expuesto en televisión nacional a inicios de 2023. El gerente de la Municipalidad de Miraflores fue grabado cuando pedía una “donación” a cambio de un permiso para operar en el distrito. La víctima de la presunta extorsión era Vasco Mujica Roggero, propietario de la compañía de alquiler de scooters eléctricos Grin Perú S.A.

Dos años después, la investigación fiscal contra John Ampuero Joyo, el funcionario en cuestión, aún se encuentra en etapa preliminar. Sin embargo, lo llamativo de este caso no radica en el retardo en la administración de justicia sino en la extraña pérdida de la carpeta fiscal en su contra. La historia es como sigue.

El 17 de abril de 2023, el cuarto despacho de la Segunda Fiscalía Provincial Corporativa Especializada en Corrupción de Funcionarios de Lima, a cargo de Elizabeth Berrospi Díaz, abrió investigación contra Ampuero y los que resulten responsables. Poco tiempo después, la asociación civil Kuskachay, hoy llamada Defensoría Nacional Anticorrupción (DNA), solicitó su incorporación en la investigación como parte agraviada.

Lo hizo al amparo del artículo 94.4 del Código Procesal Penal, que faculta a las asociaciones civiles como la DNA a constituirse en las investigaciones sobre “delitos que afectan intereses colectivos o difusos cuya titularidad lesione a un número indeterminado de personas”. Ese era el caso de la presunta extorsión contra Grin y el perjuicio causado a sus usuarios.

El pedido, sin embargo, fue denegado por la fiscal Berrospi el 23 de agosto de 2023.

Buscando revertir esa decisión, la DNA recurrió entonces al Tercer Juzgado de Investigación Preparatoria Nacional mediante una tutela de derechos. Este fue el punto de partida de un embrollo que acabó con la pérdida de la carpeta fiscal, compuesta por un total de 502 páginas.

En una disposición de enero de este año, Berrospi aseguró que tras llevarse a cabo la audiencia de tutela de derechos el 15 de diciembre de 2023, su despacho remitió la carpeta fiscal al juzgado a cargo de Soledad Barrueto Guerrero. Los documentos llegaron al despacho de Barrueto el 18 de diciembre y cuatro días después, el 22 de diciembre, la jueza resolvió declarar improcedente el pedido de la DNA.

Esta segunda denegatoria fue impugnada por la asociación civil ante la Quinta Sala Penal de Apelaciones Nacional. Mientras el pedido era evaluado por dicha sala, la fiscal Berrospi solicitó a la jueza Barrueto la devolución de la carpeta fiscal hasta en tres oportunidades a través de oficios del 11 de enero, el 7 de marzo y el 3 de abril de 2024.

Pese a la insistencia, la fiscal no recibió ninguna respuesta por parte del juzgado. Algunos meses después, el 19 de agosto de 2024, la sala dispuso declarar fundado en parte el recurso de apelación presentado por la DNA y ordenó que la fiscal Berrospi reevalúe la incorporación de la asociación como parte agraviada en la investigación contra Ampuero.

Entonces Berrospi volvió a pedir la carpeta fiscal a la jueza Barrueto el 18 y el 26 de noviembre e incluso ordenó al asistente en función fiscal Iván Gonzales Ozejo que se comunicara telefónicamente con el juzgado para insistir con el pedido. Pero, como había ocurrido a inicios de ese año, la fiscal no recibió ninguna respuesta.

Recién el 2 de diciembre del año pasado, el tercer juzgado de investigación preparatoria informó a la fiscalía de la “pérdida y extravío de la carpeta fiscal” sin precisar las circunstancias ni los posibles responsables. Para entonces, habían transcurrido once meses desde el primer pedido oficial de devolución del expediente.

En la práctica, la pérdida de la carpeta fiscal supuso un retraso importante en la investigación fiscal contra Ampuero, quien continúa desempeñándose hasta hoy como gerente de la Municipalidad de Miraflores. Pero también un impedimento para que la fiscal Berrospi pudiera reevaluar el pedido de la DNA, como le había ordenado la sala.

Sin otra alternativa, el 8 de enero de este año Berrospi ordenó recomponer la carpeta fiscal y para ello solicitó a las partes que remitan en forma física o digital todos los actuados que estuvieran en su poder. La solicitud, por cierto, incluyó a la Municipalidad de Miraflores que, como ya se dijo, mantiene a Ampuero a la cabeza de su aparato administrativo.

La jueza Barrueto se ha limitado a informar de la pérdida del expediente a la Administración del Módulo Penal para que proceda de acuerdo a sus atribuciones, pero en opinión de los representantes de la DNA los responsables de este acto podrían haber incurrido en los delitos de cohecho pasivo propio y tráfico de influencias.